近日，中国金融四十人论坛网站发布的由国家发改委规划司司长徐林等人撰写的课题报告《土地制度改革与新型城镇化》指出，应大幅扩大城镇建设用地规划，改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内土地占补平衡。建立土地“当量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。

　　耕地红线，是指经常进行耕种的土地面积的最低值。现行中国的耕地红线是在2006年十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出的：18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道“红线”。耕地红线设置的初衷，一是在“人增地减”趋势之下，补上粮食缺口，为粮食基本自给、保证粮食安全提供资源基础；二则为保障农民权益、保持农村社会稳定，为防在社会保障系统尚不健全的情况下耕地减少过快而产生大量“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民。

　　然而，在实际执行之中，却偏离了设置红线的初衷。

　　一方面，当前农业效益过低，尤其是在农业生产成本快速增长、农业生产资料价格持续攀升、农业土地租金和融资成本不断上涨的大背景下，其相对效益更是持续下降。因此，农民种粮的意愿本就不大，加之城市发展对人力的需求，大量农民进城务工，土地撂荒现象日益严重。国家统计局的报告显示，2012年中国农民工总量高达26261万人，较上一年增长3.9%，而外出农民工则为16336万人，较上年增长3.0%。种粮已成为农民最后的谋生手段，去年更有报道指农民为保证收益弃双季稻而纷纷选择单季稻，粮食播种面积与产量均得不到保障。根据农业部数据，2012年粮食进口数量大幅增长，截至11月末，累计进口谷物和谷物粉已达1352万吨，与国家统计局公布的2012年粮食增产量1836万吨相比已十分可观。

　　另一方面，耕地被侵占或挪作他用的情况普遍，一些地方政府早已突破红线，将其变为了“弹簧线”。地方政府为了GDP增长与政绩考量，用土地整理办法腾出来的地置换占用耕地，以规避红线，甚至非法用地、以租代征等违规行为亦随处可见。且不说目前农民在土地增益收益中所获得的分配比例十分低，在博弈中，农民又极端弱势，土地即使违反他们意愿被低价征收或强占后，缺乏合理资金补偿亦无社会保障或就业机会，等同于牺牲农民权益来降低城市化成本。即使去年底出台的《土地管理法》修改草案提出提高征地补偿，亦无法从根本上解决这一问题，农民权益受侵同时亦影响了农村社会稳定，与耕地红线设置初衷背道而驰。

　　地方政府利用手中职权滥用侵占耕地，农民权益受损而粮食供给无法得到保证，耕地红线实际上早已失守。当然，在当前的城镇化战略背景之下，地方政府的投资冲动强烈，若土地制度不变，此时提出放开红线容易成为占地的借口，令占地行为更肆无忌惮地扩大化。

　　耕地红线的意义并不在其本身，而在于其背后保障粮食供给与农民权益的设置目的。因此，关键不在于耕地红线的有无，而在于保障农民作为权利主体的地位，若能提高农地使用效率与农业效益，并让土地确权最终得以自由流通，当初设置红线的目标自可实现。

(原标题：[社论]实现耕地红线设置目的，不在红线本身)